Airolo TI (© M. Volken)
Wem gehört der neue Talboden von Airolo? – Wie das Recht den Umgang mit neu gewonnenem Land strukturiert
Wenn in Airolo von der Überdeckung der Autobahn gesprochen wird, klingt das zunächst nach Ingenieurwesen – Tunnel, Materialbewirtschaftung, Linienführung, Anschlüsse. Tatsächlich aber entsteht dort mehr als ein Infrastrukturprojekt. Mit der Überdeckung der A2 und der Modellierung des Geländes entsteht neuer Talboden und somit eine neue Fläche in unmittelbarer Nähe zum Dorf.
Neu gewonnener Boden ist nie bloss frei verfügbarer Raum. Er ist eine Projektionsfläche für Erwartungen und Hoffnungen. Wem fällt der neue Boden zu Eigentum zu? Welche Nutzungen werden möglich? Wie ist die Bewirtschaftung geregelt?
Airolo ist damit ein exemplarischer Fall einer allgemeineren Entwicklung: Immer öfter werden Infrastrukturen nicht nur gebaut, sondern erneuert, umgebaut, überdeckt oder zurückgebaut. Solche Eingriffe können zuvor zerteilte Räume wieder zusammenführen und der Bevölkerung Flächen zurückgeben. Doch zwischen technischer Landgewinnung und gemeinwohlorientierter Raumentwicklung liegt eine rechtliche und institutionelle Weichenstellung: Es muss festgelegt werden, wozu dieser neue Raum dient, wie er zugänglich bleibt und wer langfristig Verantwortung für ihn trägt.
Die Schlüsselfrage: Wie wird aus neuer Fläche ein öffentlicher Ort?
Mit dieser Frage rückt in den Vordergrund, was bei grossen Infrastrukturvorhaben oft zu spät beachtet wird: die rechtliche, planerische und institutionelle Gestaltung des neu entstehenden Raums. Wer soll über den Boden verfügen können? Welche Nutzungen werden planungsrechtlich gesichert, welche nur politisch in Aussicht gestellt? Wie werden unterschiedliche Interessen – etwa Landwirtschaft, Erholung, Sport, Landschaftsschutz, Klimaanpassung oder touristische Entwicklung – aufeinander abgestimmt? Und wer trägt in der Projektierung, im Bau und später im Betrieb Verantwortung für Erhaltung, Gestaltung, Nutzung und Weiterentwicklung der geschaffenen Werte?
Im alpinen Raum stellen sich diese Fragen mit besonderer Schärfe. Nutzbare Flächen sind rar, Nutzungskonflikte verdichten sich auf engem Raum, und grosse Eingriffe in Landschaft durch Infrastrukturbauten – in Airolo durch Eisenbahn- und Nationalstrassenbau – wirken über Generationen fort. Deshalb genügt es nicht, die Überdeckung als bauliche Korrektur eines früheren Eingriffs zu verstehen. Sie wird nur dann zu einer Rückgewinnung von Landschaft und räumlicher Qualität, wenn mit ihr auch eine Ordnung geschaffen wird, die Öffentlichkeit, Gemeinwohl und langfristige Verantwortlichkeiten sichert.
Was das Recht in Airolo leisten kann
Vieles ist in Airolo durch Eigentumsverhältnisse und geltende Raumordnung vorbestimmt. Offen bleibt aber, ob in diese vorbestehende Ordnung eingegriffen werden soll und wie die neu verfügbare Fläche in Zukunft genutzt wird. Dieser rechtliche Gestaltungsspielraum wird in erster Linie über die Nutzungsplanung eröffnet – über die Zuweisungen von Zonen zu bestimmten Zwecken sowie über Normen zur Bebauung und Funktion des Raums. Wenn die Nutzungsplanung derart Flächen zuordnet (der Landwirtschaft, der Erholung oder punktuell auch baulichen Nutzungen), dann werden die gewählten Nutzungen mit rechtlichen Mitteln gegenüber anderen Verwendungsarten vorgezogen und gegenüber späteren Begehrlichkeiten stabilisiert.
Das Tessiner Planungsrecht eröffnet dabei beträchtliche Möglichkeiten. Es erlaubt nicht nur die Arbeit mit klassischen Zonen, sondern auch feinere, auf den Ort zugeschnittene planerische Lösungen. Wo ein Projekt wie die Autobahnüberdeckung in Airolo mehrere Funktionen zugleich tragen soll, kann deshalb eine örtlich differenzierte und massgeschneiderte Ordnung entstehen: ein verbindlicher Rahmen für Freiraum, ökologische Qualität, allfällige bauliche Nutzungen sowie das Zusammenspiel verschiedener Nutzungen.
Neben den planerischen stehen dafür auch privatrechtliche Instrumente zur Verfügung: Baurechte, Dienstbarkeiten, Zweckbindungen und Organisationsformen. Zudem eröffnet die Unterscheidung zwischen Boden, Bauwerk und Betrieb viele Möglichkeiten. Nicht alles muss im selben Eigentum stehen und die verschiedenen Nutzungen können mit jeweils unterschiedlichen Organisationsformen verknüpft werden.
Transparenz, Mitwirkung und Partizipation: Wie der neue Raum öffentlich werden kann
Das Raumplanungsgesetz des Bundes gibt vor, dass die Bevölkerung über Ziele und Ablauf von Planungen zu informieren und in geeigneter Weise zur Mitwirkung einzubeziehen ist. Darin liegt ein wesentlicher rechtsstaatlicher Gedanke: Räume, die das Gemeinwesen auf Dauer prägen, sollen in einem transparenten Verfahren von den Betroffenen verhandelt werden.
Diese rechtlich gewährleistete Mitwirkung ist nicht dasselbe wie eine demokratische Entscheidung; sie verschafft kein Mitentscheidungsrecht über planerische Einzelheiten. Sie verlangt aber, dass Planungen früh genug offengelegt werden, dass Eingaben inhaltlich verarbeitet und in der weiteren Planung berücksichtigt werden können. Mitwirkung soll nicht symbolisch sein, sondern reale Einflussnahme in einem Zeitpunkt ermöglichen, in dem die planerischen Prozesse noch gestaltbar sind.
Für Airolo geht es hiermit um die langfristige Ordnung des neu entstehenden Talraums. Je grösser die Tragweite eines Projekts, desto stärker wird Transparenz zu einer Voraussetzung der Legitimität des Projekts. Die Frage, wo Landwirtschaft, Biodiversität, Erholung oder allfällige bauliche Nutzungen Platz finden und nach welchen Grundsätzen dies alles geordnet wird, betrifft nicht nur einzelne Eigentümerinnen und Eigentümer, sondern den Ort als Ganzes.
Gerade deshalb sollte Airolo nicht beim bundesrechtlich verlangten Minimum für Information und Mitwirkung stehen bleiben. Alternative Beteiligungsformate sowie eine nachvollziehbare Dokumentation der Varianten können die rechtsstaatlichen Verfahren vertiefen und dazu beitragen, dass der neue Raum nicht bloss Gegenstand einer Planung ist, sondern durch die Beteiligung der Öffentlichkeit Teil dieser Öffentlichkeit wird.
Die Organisationsform: Gemeinde, Patriziato oder hybride Lösung?
Spätestens an diesem Punkt stellt sich eine weitere wichtige Frage: Wer soll den neu entstehenden Raum in Airolo langfristig tragen? Denn auch die beste Planung bleibt unvollständig, wenn offenbleibt, wer den Boden nutzt, unterhält und dafür sorgt, dass der gesetzte Zweck nicht mit den Jahren verloren geht. Die Organisationsform ist deshalb ein bedeutender Teil der Antwort darauf, was dieser neue Talboden künftig sein soll.
Naheliegend ist zunächst die Gemeinde. Ihre Behörden sind demokratisch legitimiert und für die Raumplanung zuständig und sie ist die naheliegende Instanz, bei der die verschiedenen Interessen zusammenlaufen. Soll der neue Raum als Teil der örtlichen Entwicklung verstanden werden, spricht vieles dafür, dass die Gemeinde eine zentrale Rolle übernimmt. Vor allem, wenn es um Erschliessung, Freiraum, allgemein zugängliche Wege sowie um Sport- und Erholungsangebote geht, lässt sich diese Verantwortung kaum sinnvoll aus der Hand geben. Allerdings können sich Gemeindeordnung und politische Mehrheiten ändern; was heute als öffentlicher Zweck breit getragen ist, kann morgen wieder unter anderen Vorzeichen zur Disposition stehen.
Damit rückt das Patriziato (als lokale Form der Korporation) als Alternative in den Blick. Wo Boden als Gemeingut mit langfristigem Dauerauftrag verstanden wird, kann eine solche Organisationsform institutionelle Stabilität schaffen. Das bedeutet nicht, dass ein Patriziato immer die richtige Lösung wäre. Aber es verkörpert eine Logik, die für Airolo anschlussfähig ist: Boden wird gemeinsam in einer auf Dauer angelegten Verantwortung für den Ort gehalten. Im alpinen Kontext ist das eine institutionell tief verankerte Form, die eine nachhaltige gemeinsame Nutzung und Nicht-Spekulation zusammendenkt und entwicklungsoffen ist.
Ebenso denkbar sind hybride Lösungen: Wenn die neuen Flächen nicht nur einen einzigen Zweck erfüllen sollen, spricht vieles dafür, die Ordnung abgestuft zu denken. Die Gemeinde könnte zentrale Flächen planerisch und eigentumsrechtlich (zum Beispiel mit Baurechten und Dienstbarkeiten) sichern, während bestimmte Nutzungen besonderen Organisationsformen übertragen werden. Ein Teil des Raums könnte unmittelbar allgemein zugänglich bleiben, ein anderer würde durch eine gemeinwohlorientierte Körperschaft getragen, weitere Teile des Raums könnten durch spezifische Betriebsformen genutzt werden.
Die eigentliche Frage lautet nicht, welche Organisationsform «am besten» ist. Sondern: Wie kann gewährleistet werden, dass Orte mit verlässlicher und langfristiger öffentlicher Bindung entstehen können? Für Airolo dürfte die Antwort in einer sorgfältig differenzierten Verbindung von Gemeinde, gemeinwohlorientierten Organisationsformen und rechtlich gesicherter Zweckbindung liegen.
Airolo als Modellfall alpiner Landgewinnung
Die Autobahnüberdeckung in Airolo zeigt exemplarisch, worum es bei solchen Vorhaben geht. Wie aus Eingriffen in die Infrastruktur neuer Raum entsteht und wie dieser Raum rechtlich, politisch und institutionell so geordnet werden kann, dass er mit dem Ort auf Dauer verbunden ist.
Diese Ordnung hat mehrere Dimensionen: Das Eigentum prägt die langfristige Verfügbarkeit und die allgemeine Zugänglichkeit, auch vermittelt es unmittelbar wirksame Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe. Die Planung legt fest, welche Nutzungen dauerhaft Vorrang haben, wobei der Nutzungsbegriff gerade im Rahmen des Tessiner Rechts weit verstanden werden kann (Stichwort: «neue Zonen»). Die Organisationsform verankert die Verantwortung für eine nachhaltige und gemeinwohlorientierte Nutzung des Bodens institutionell. Mitbetroffen ist auch die Bevölkerung, weil ein solcher Raum dem Ort nur dann wirklich zurückgegeben wird, wenn seine Entwicklung nachvollziehbar ist und partizipativ mitgetragen wird.
Das Recht eröffnet für das Projekt der Autobahnüberdeckung in Airolo verschiedene Möglichkeiten. Es geht um die örtlich passende Kombination von Elementen aus einer abgestuften Eigentumsordnung, einer flexiblen Nutzungsplanung und einer breiten Palette von Organisationsformen. Diese Offenheit ist Chance und Risiko zugleich. Sie eröffnet Spielräume für eine massgeschneiderte, ortsbezogene Lösung. Sie bedeutet aber auch, dass der öffentliche Charakter des neuen Raums nicht automatisch gesichert ist, sondern aktiv hergestellt werden muss.
Gerade darin kann Airolo zu einem Modellfall werden: die landschaftliche Reparatur eines früheren Eingriffs und eine Form von Landgewinnung, die Öffentlichkeit, Gemeinwohl und langfristige Verantwortung zusammendenkt und zusammen mit der Bevölkerung herstellt. Wenn dies gelingt, wäre in Airolo nicht nur eine Autobahn überdeckt worden. Es würde ein Stück Talboden rechtlich und politisch an den Ort und seine Bevölkerung zurückgebunden.
Redaktion: Elena Arnold
